Antecedentes
Independientemente de que ya se había firmado el T-MEC, antes de su ratificación, y para asegurar el cumplimiento de las obligaciones acordadas en materia de libertad de asociación y de contratación colectiva, los gobiernos de México, Estados Unidos y Canadá sostuvieron conversaciones relacionadas con el proceso de ratificación del Tratado de Libre Comercio, T-MEC. Como resultado de estas, se firmó un “Protocolo Modificatorio” del Tratado, el 10 de diciembre del 2019, que México ratificó el 12 de diciembre del mismo año, por medio del cual se acordó la adición de dos anexos al Artículo 31 relativo a la Resolución de Controversias.
Los mencionados anexos tienen por objeto el establecimiento de un mecanismo de respuesta rápida para el tratamiento de reclamaciones relacionadas con el incumplimiento de las partes contratantes relacionadas con la negativa de garantizar los derechos a la libertad de asociación y de contratación colectiva en un establecimiento determinado.
Estos dos anexos establecieron una situación muy particular al Tratado, pues si bien es cierto que este es de naturaleza trilateral, la resolución de controversias sobre este tema es de naturaleza bilateral. De esta manera, el Anexo 31-A regula las relaciones entre México y los Estados Unidos, y el Anexo 31-B regula las relaciones entre México y Canadá.
Otra característica novedosa consiste en que, si bien las partes obligadas son los Estados signatarios, las sanciones por incumplimiento se aplican a las empresas particulares y no al Estado en el que operan.
Para la aplicación del Anexo 31-A, Estados Unidos ha puesto en vigor una ley específica para ese fin, la USMCAIA, por sus siglas en inglés, mientras que el Gobierno Mexicano no ha establecido una ley similar, ni un reglamento o protocolo para la debida investigación de las supuestas denegaciones de derecho a la libertad sindical y de contratación colectiva, conforme a nuestras normas procesales que garanticen un debido proceso, lo que en muchos casos ha tenido como consecuencia que las empresas en México quedan en un total estado de indefensión al no poder ejercer sus derechos de audiencia, prueba y alegatos. Además, la ausencia de una debida reglamentación en México ha generado casos de abuso del Mecanismo de Respuesta Rápida, invocándose este en casos que no tienen absolutamente nada que ver con los derechos de libertad de asociación y contratación colectiva, por ONG, sindicatos extranjeros y el propio Gobierno de Estados Unidos, de conformidad con sus intereses políticos.
Es importante subrayar que el objeto del Mecanismo de Respuesta Rápida está restringido exclusivamente a la protección de los derechos de libertad de asociación y contratación colectiva, y no a otro tipo de temas ajenos a este objeto, como es el caso de conflictos laborales que se encuentran bajo la jurisdicción y competencia de los tribunales mexicanos, que se pretenden solucionar al margen del derecho laboral de nuestro país.
Objeto
Es importante subrayar que ambos anexos tienen el mismo objeto: establecer un mecanismo de reEs importante subrayar que ambos anexos tienen el mismo objeto: establecer un mecanismo de respuesta rápida con relación a un establecimiento determinado y que el objeto y finalidad de este Mecanismo es establecer la posibilidad de imponer medidas para remediar los casos de “Denegación de Derechos”, entendiéndose por esto el que, en una Instalación Cubierta (centro de trabajo), se nieguen a los trabajadores los derechos de libertad de asociación y de contratación colectiva.
Para ello se requiere que, si la parte demandante considera de buena fe que en la parte demandada a los trabajadores de una Instalación Cubierta se les ha negado el derecho de libertad de asociación y negociación colectiva conforme a las leyes necesarias (obviamente esto se refiere a las leyes del país demandado), solicitará a esta parte que lleve a cabo una investigación para que, en su caso, de ser cierta tal denegación de derechos, se tomen medidas para remediarlos.
En efecto, el Anexo a la letra establece:
“Artículo 31-A.2: Denegación de Derechos
El Mecanismo aplicará siempre que una Parte (la “Parte reclamante”) considere, de buena fe, que a los trabajadores de una Instalación Cubierta les ha sido negado el derecho de libre asociación y negociación colectiva conforme a las leyes necesarias para cumplir con las obligaciones de la otra Parte (la “Parte demandada”) conforme a este Tratado (una “Denegación de Derechos”).”
El problema es que, en la práctica, Estados Unidos lleva a cabo una investigación unilateral, sin dar oportunidad a la empresa instalada en México de saber en qué consisten los hechos que se le imputan, sin darle la oportunidad de investigar por su parte y ofrecer pruebas o explicaciones de la realidad de los hechos, y se le declara culpable y susceptible de ser sancionada.
Por su parte, el Gobierno Mexicano solo toma en cuenta la investigación del Gobierno de Estados Unidos, pues al no existir una reglamentación nacional para este proceso, las posibilidades de defensa de la empresa son prácticamente nulas.
El incumplimiento por parte de una Instalación Cubierta a los derechos ya enunciados tendrá como consecuencia:
- La aplicación de sanciones a esa instalación cubierta consistentes en:
- La suspensión de tarifas preferenciales,
- La prohibición de la entrada de productos y/o servicios al Estado reclamante.
- La imposición de sanciones sobre las mercancías o los servicios suministrados por la Instalación Cubierta.
Para que Estados Unidos inicie una reclamación, el Congreso de ese país aprobó la Ley para la implementación del mecanismo de respuesta rápida conocida como USMCAIA por sus iniciales en inglés.
Dicha ley estableció la formación de un Comité Intersecretarial presidido por el Secretario de Comercio de Estados Unidos, que será el responsable de:
- Decidir si una queja procede y, por lo tanto, se puede hacer la reclamación a México.
- Monitorear la aplicación de la reforma laboral.
- Revisar cuáles son los sectores prioritarios.
- Recibir informes de los agregados laborales.
- Presentar informes al Congreso cada seis meses.
El Comité Intersecretarial se auxiliará por un Consejo de Expertos Laborales integrado por 12 miembros designados por el Congreso y el Departamento de Comercio de los Estados Unidos, que será responsable de:
- Asesorar al Comité Intersecretarial.
- Monitorear y evaluar la aplicación de la reforma laboral en México.
También se prevé designar a cinco agregados laborales con base en México, que estarán encargados de:
- Apoyar al Comité Intersecretarial en el monitoreo del cumplimiento de México.
- Rendir informes trimestrales sobre el cumplimiento de México en relación con las obligaciones del T-MEC.
Cuando el Comité Intersecretarial considere que una queja sobre denegación de derechos de libertad de asociación o de contratación colectiva ha tenido lugar, previa investigación lo comunicará al Departamento de Trabajo de Estados Unidos, para que este a su vez, solicite al Departamento de Comercio que formule la queja ante la Secretaría de Comercio de México y se inicie el Procedimiento de Respuesta Rápida.
La Secretaría de Comercio comunicará la queja a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social para que inicie las investigaciones correspondientes para responder a la queja.
Investigación en México
Como se puede apreciar, Estados Unidos, independientemente del Tratado, estableció una norma interna para reglamentar el procedimiento para iniciar una queja contra México, con organismos especializados para el proceso de recepción de quejas y su investigación, lo que implica recabar datos en nuestro territorio nacional, por medio de sus agregados laborales, quienes en la práctica y siguiendo los lineamientos de su propia legislación, de facto operan como inspectores del trabajo en México, sin cumplir las formalidades que tienen que cumplir los inspectores de trabajo en el país. En efecto, entre otras actividades:
- Visitan centros de trabajo.
- Interrogan a trabajadores.
- Interrogan a funcionarios de las empresas.
- Solicitan documentos.
- Revisan procesos de trabajo.
Además, en muchos casos no proporciona Estados Unidos información al Gobierno Mexicano sobre en qué consisten los hechos de los que se acusa a una empresa con relación al centro de trabajo, situación que deja tanto a esta como al Gobierno de México en una situación de absoluta indefensión, violándose principios procesales universales.
Lo anterior implica retos para las empresas en México, para sus proveedores, y para los sindicatos, considerando que a la fecha ya se han presentado un buen número de quejas a México, en las que no se tiene la información completa por denegación de derechos, y la tendencia prevé que continuarán más quejas, estando nuestro país en desventaja porque los agregados laborales, sin cumplir con nuestra ley laboral recopilan datos, que no comparten con las partes acusadas.
Para prevenir estas acusaciones las empresas en México llevan a cabo las siguientes acciones: la difusión de las obligaciones y consecuencias de incumplimiento del T-MEC, el diagnóstico de cumplimiento de las obligaciones de libertad de asociación y negociación colectiva, el desarrollo de las mejores prácticas para sistematizar el cumplimiento de las obligaciones, el análisis de los proveedores, y la coordinación con el gobierno. Sin embargo, la aplicación de todas estas medidas no las protege de acusaciones que no están relacionadas con los derechos de libertad de asociación y contratación colectiva, como litigios individuales por terminaciones justificadas o supuestas violaciones al contrato colectivo, entre otras, al no existir una reglamentación local para la conducción de la investigación de las quejas, lo que sitúa a México y a las empresas en un estado de gran desventaja.n los derechos de libertad de asociación y contratación colectiva, como litigios individuales por terminaciones justificadas o supuestas violaciones al contrato colectivo, entre otras, al no existir una reglamentación local para la conducción de la investigación de las quejas, lo que sitúa a México y a las empresas en un estado de gran desventaja.
Necesidad de una Ley o Reglamento por parte de México, para las investigaciones en el Territorio Nacional
Considerando que Estados Unidos ha promulgado una ley para aplicar el Anexo 31-A, y para la presentación de sus quejas, México también debería establecer, por su parte, una reglamentación del proceso para la aplicación en nuestro territorio, para que se lleven a cabo las investigaciones de conformidad y con respeto a la legislación laboral, y para que no se atribuyan a funcionarios extranjeros, como sucede con los agregados laborales de Estados Unidos, funciones de verificación y aplicación de nuestra ley, para asegurar que las visitas e inspecciones sean justificadas, motivadas y oportunamente notificadas a las empresas, respetando sus operaciones, y justificando los actos de molestia, situación que a la fecha no se cumple por los agregados laborales y otros funcionarios de Estados Unidos.
Procedimiento para la aplicación del Mecanismo de Repuesta Rápida
- La parte reclamante solicitará a la demandada que realice su propia investigación.
- La parte demandada tendrá 10 días para decidir si llevará a cabo la investigación.
- Si la parte demandada decide no hacer la investigación, la parte reclamante podrá solicitar la integración del panel arbitral.
- Si la parte demandada determina que sí existe una denegación de derechos, intentará repararla en un término de 45 días.
- Si la parte demandada no está de acuerdo con hacer la investigación, o si la parte reclamante no estuvo de acuerdo con la reparación de los derechos denegados, la reclamante podrá imponer sanciones y la parte demandada podrá solicitar la integración de un panel arbitral.
- El panel tendrá 30 días para determinar si hubo violación después de hacer una verificación, o 30 días después de su constitución si no hubo verificación.
- Una vez habiéndose determinado que hubo violación, la parte reclamante podrá imponer sanciones, en proporción al daño causado.
Convenios de Remediación
En la práctica y considerando las graves consecuencias que pueden implicar para una empresa exportadora, que es la que correría los riesgos de una aplicación de sanciones, y no el Estado Mexicano, en los casos de queja planteados por Estados Unidos, la Secretaría del Trabajo ha contestado dentro del término de 10 días, que iniciará una investigación para determinar si en efecto existe una denegación de derechos de libertad de asociación o de contratación colectiva en un centro de trabajo.
Si la Secretaría del Trabajo considera que existen violaciones, propone un convenio reparatorio o de remediación. En la mayoría de los casos, los conflictos se derivan por supuestas acciones de represión a trabajadores que han pretendido cuestionar la legitimidad de la representación sindical, y en estos casos, normalmente se propone la reinstalación de los trabajadores afectados en su caso, y la verificación de la voluntad de los trabajadores a través de votaciones supervisadas por el Centro Federal de Conciliación y Arbitraje. En otras ocasiones se establecen medidas para la aplicación de los contratos colectivos de trabajo, que implican modificaciones a la ley laboral.
El problema es que también ha habido otros casos en que los trabajadores tienen un sindicato electo democráticamente, con elecciones sancionadas por el Centro Federal de Conciliación y Arbitraje, que celebran contratos colectivos que han sido sometidos a consulta y aprobados por los trabajadores por medio del voto personal, libre y directo, pero un grupo de trabajadores que han sido despedidos por violaciones a la Ley Federal del Trabajo, cuyos casos se encuentran bajo la jurisdicción de los tribunales laborales, obtienen el apoyo de una ONG, y grupos con intereses políticos, y sindicatos norteamericanos, para convertir sus casos en un tema de denegación de libertad de asociación o contratación colectiva, como un instrumento para litigar sus juicios mediante el Mecanismo de Respuesta Rápida, con la anuencia del Gobierno de Estados Unidos por razones políticas, lo que se traduce en un mecanismo de extorsión para la empresa.
Con relación a este tema, es importante comentar que algunos convenios reparatorios han incluido medidas que violan normas del derecho laboral nacional, excediendo facultades no previstas en el Tratado, pues la obligación de México es que se cumplan las leyes nacionales en materia de libertad de asociación y de contratación colectiva, pero no la modificación de estas por medio de los convenios de remediación.
Ahora bien, si la empresa no quiere celebrar el convenio, el Gobierno reclamante solicitará la integración del panel arbitral, que decidirá si hubo denegación de derechos y, en su caso, aplicará las sanciones.
Consideraciones Finales
Sin dejar de reconocer que la celebración del Tratado de Libre Comercio, T-MEC, ha generado grandes oportunidades para el desarrollo de la industria, las exportaciones y la inversión, además de traer positivas consecuencias en la aplicación de cambios importantes en las relaciones laborales, que se han traducido en un fortalecimiento de la libertad de asociación y contratación colectiva, todavía se ha mantenido una relación asimétrica en el manejo de los mecanismos de respuesta rápida, que hace necesaria una reglamentación interna que nivele las obligaciones entre los países participantes en el Tratado y esta sea utilizada para sus verdaderos fines.
